Отметив, что огромные лесные ресурсы страны не приносят "устойчивый и солидный доход" вследствие пренебрежительного отношения к этому богатству и неэффективного управления отраслью, Владимир Путин выделил следующие приоритеты государственной политики в данной сфере:
государство должно, во-первых, "определить четкие и понятные правила работы на лесном рынке; разделить здесь хозяйственные, контрольные и управленческие функции";
во-вторых, создать соответствующую законодательную базу;
в-третьих, "содействовать развитию современной инфраструктуры лесного рынка" (где, по словам президента, продолжает существовать не индустриальная, а "шабашная" модель хозяйствования).
Путин призвал также соблюдать баланс между объемами лесозаготовок и лесовосстановительных работ. Для обеспечения сохранности и воспроизводства лесного фонда необходимо, в частности, разработать лесной кадастр, чтобы "четко знать, где, сколько и какого качества есть лес в нашей стране".
Сетования по поводу низкой отдачи лесопромышленного комплекса очень даже понятны: хотя оборот отрасли и составляет порядка $7 млрд. в год (в т.ч. $4,3 млрд. – экспорт), в сравнении с потенциальными возможностями это "маловато будет". Россия располагает 1,1 млрд. гектаров лесных угодий, или около 80 млрд. куб. м древесины – четвертью мировых запасов. По расчетам, без экологического ущерба в стране ежегодно можно заготавливать 550-650 млн. куб. м деловой древесины; заготавливается же всего 120-140 млн. куб. м (даже с учетом нелегальной вырубки леса этот показатель никак не превышает 170-190 млн. куб. м). По сравнению с концом 80-х годов объемы производства сократились примерно в два раза, а по отдельным видам продукции – и того больше (производство пиломатериалов упало в 4 раза, древесных плит, целлюлозы и бумаги – в 2,5-3 раза). Впрочем, точные цифры сокращения производства никто толком не знает. Так, Путин говорил на заседании президиума Госсовета о снижении выпуска "основных видов лесопромышленной продукции" более чем в три раза, однако тут же сам себя поправил: это – "по показателям сборов в казну, но не факт, что по абсолютным показателям". Согласно оценкам Всемирного фонда дикой природы, свыше 30% вырубки леса в России осуществляется нелегально, причем в отдельных регионах – и все 50%.
Так или иначе, но за последние 11 лет по объемам заготовки и экспорта древесины Россия скатилась со второго места в мире на девятое; ее доля в мировом производстве лесобумажной продукции уменьшилась до 2,3%. Глубокой переработке подвергается не более 20% вырубаемого леса, вследствие чего выход товарной продукции на единицу древесной кубатуры у нас в 3-5 раз ниже, чем в развитых странах. (Нельзя также не отметить, что если в США годовое потребление бумаги и картона составляет 347 кг, в Финляндии – 321 кг, то в России – всего 24 кг.)
Структура российской внешней торговли лесобумажной продукцией традиционная и удручающая: лес-сырец – туда, готовые продукты его переработки – обратно. В отличие от прочих товаров лесопромышленного комплекса, по экспорту круглого леса Россия прочно удерживает первое место: ее доля в мировом экспорте превышает 35%, а вот доля в мировом экспорте, например, бумаги и картона – менее 2,5% (для сравнения: у Финляндии данные показатели равняются соответственно 0,3% и 12%). Удельный вес круглого леса в российских поставках на внешний рынок лесобумажной продукции составляет по стоимости приблизительно одну треть, а по физическому объему – более 60%. И это без учета контрабандного экспорта, представленного почти исключительно "кругляком". Контрабандные поставки за рубеж древесины по демпинговым ценам и за черный нал стали настоящим бичом для лесной промышленности и всего лесного хозяйства страны (ведь незаконная рубка проводится хищническими методами – без соблюдения элементарных экологических норм).
Несмотря на валютные доходы от экспорта, 52% лесопромышленных предприятий убыточны, в то время как отрасль остро нуждается в масштабных инвестициях. Показатель износа основных производственных фондов достиг 60%; средний возраст машин и оборудования перевалил за 25 лет. Между тем в 2001 году объем капиталовложений в лесную промышленность не превысил $550 млн., что в пять раз ниже уровня 1990 года.
Члены рабочей группы Госсовета во главе с новгородским губернатором Михаилом Прусаком, готовившие доклад к заседанию 17 июня, считают, что все беды – из-за слабости государственного управления лесопромышленным комплексом. Именно по этой причине "один из важнейших восполняемых ресурсов российской экономики не работает на нее вообще", а страна "несет огромные убытки". Как утверждается в докладе, "развал лесного хозяйства РФ достиг предела, за которым только полная утрата контроля со стороны государства за состоянием дел в отрасли". Исправить положение несложно – нужно вывести лесной комплекс из-под управления Министерства природных ресурсов (в чей адрес губернаторы мечут громы и молнии) и воссоздать Министерство лесного хозяйства. Всего-то и делов. (Такое министерство было упразднено в 1992 году и преобразовано в Федеральную службу лесного хозяйства, просуществовавшую в качестве самостоятельного ведомства до 2000 года, когда президентским указом его функции были переданы Минприроды.)
Вообще говоря, лесным комплексом ведает не одно лишь Минприроды. Собственно лесную промышленность курирует Министерство промышленности, науки и технологий (стоит, кстати, указать, что подавляющее большинство отраслевых предприятий находится в частных руках). Ряд вопросов относится к компетенции Министерства экономического развития. Главная же функция Минприроды – сохранение лесного фонда страны и, соответственно, регулирование лесопользования.
В правительстве идею образования новой бюрократической структуры встретили в штыки; максимум, на что там согласны, это создать Федеральную лесную службу в рамках все того же Министерства природных ресурсов. Разумеется, суть данной коллизии отнюдь не в самой по себе форме отраслевого управления. Пробираясь сквозь частокол обвинений в адрес Минприроды, в докладе рабочей группы Госсовета можно прочесть, что "при откровенной бесхозяйственности и практически полном отсутствии контроля за использованием леса" у регионов отбирают управленческие полномочия. Вот где собака зарыта. Минприроды отстаивает жесткий контроль Центра за процессом распределения лесных массивов под вырубку (в частности, намерено пресечь практику внеконкурсной выдачи местными властями краткосрочных разрешений на аренду леса), а региональные лидеры желают заниматься дележом сами (пусть и "под контролем" нового министерства, с которым, как они рассчитывают, им станет легче договариваться, поскольку этот орган будет более озабочен производственными, а не экологическими проблемами). По мнению руководителей регионов, решение подобного рода вопросов непосредственно на местах окажется гораздо эффективнее. А главное, добавим мы, выгодней.
Губернаторы высказывают и финансовые претензии. Так, по словам Михаила Прусака, "Минприроды в 2002 году нанесло значительный ущерб лесному хозяйству, перераспределив финансовые потоки лесного дохода между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ". Речь идет о перечислении в федеральный бюджет платежей, которые в соответствии с Лесным кодексом используются для лесовосстановительных работ и ранее поступали непосредственно в местные бюджеты. Данную претензию нельзя не признать справедливой, тем более что механизм возврата этих средств в регионы не проработан. В целом же позицию губернаторов можно, наверное, обозначить так: дайте нам больше прав и больше денег. Создание Министерства лесного хозяйства, очевидно, расширило бы возможности по выклянчиванию бюджетных пряников. Тот же Михаил Прусак довольно откровенно заявил, что такое министерство необходимо в том числе для того, чтобы можно было лоббировать интересы отрасли на уровне правительства.
Однако основной итог посиделок в Госсовете свелся к тому, что губернаторы выпустили пар. Главную их идею правительство отвергло и 18 июня приняло собственную программу развития лесопромышленного комплекса – был одобрен подготовленный Минпромнауки документ "Основные направления развития лесной отрасли на период до 2010 года и дальнейшую перспективу". (Кстати, по многим конкретным моментам, не связанным с вопросом о том, кто же будет "рулить", но весьма важным для дальнейшего функционирования отрасли – таким, например, как удлинение сроков аренды или изменение таможенной политики – позиции сторон зачастую сходятся.) В течение двух недель указанный документ должен быть доработан; затем на его основе будет составлен конкретный план мероприятий, и до 1 сентября программа в целом будет внесена на окончательное утверждение в правительство.
Что же намечено в этой программе? Прежде всего – внести изменения в Лесной кодекс и увеличить минимальный срок аренды лесных делянок с 5 до 49 лет (а в последующем, возможно, до 70-80 лет). Это позволит обременить арендаторов функциями воспроизводства леса и будет способствовать росту инвестиций. Планируется также отменить экспортную пошлину на готовую древесную продукцию при плавном ее увеличении на экспорт круглого леса. Программа предусматривает осуществление крупных инвестиционных проектов (строительство лесоперерабатывающих комбинатов, производящих широкий спектр конечной продукции) и включает меры по стимулированию инвестиционной активности, в частности освобождение от арендной платы на срок окупаемости капиталовложений (7-8 лет). Всего предполагается привлечение в лесопромышленный комплекс до 2015 года приблизительно $20 млрд. инвестиций. По словам главы Минпромнауки Ильи Клебанова, "этот амбициозный проект" позволит в четыре раза увеличить объемы отраслевого производства при изменении его структуры (существенном увеличении доли продукции глубокой переработки).
Правительственный проект и в самом деле амбициозен и рисует столь радужные перспективы, что в него хочется верить. А что еще остается?