Рекламщиков посылают в суд

На вчерашнем расширенном заседании коллегии Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) глава этого ведомства Илья Южанов сделал неожиданное заявление. По его словам, сегодняшние полномочия антимонопольных органов слишком широки, что снижает эффективность их работы, а потому часть их функций целесообразно передать другим властным органам. В частности, министр заявил, что МАП России намерено отказаться от функций регулирования естественных монополий в области связи, передав их Федеральной энергетической комиссии (ФЭК). Кроме того, Илья Южанов считает целесообразным вообще прекратить ведомственный контроль рекламной деятельности и защиты прав потребителей, передав эти функции судам и саморегулируемым организациям. Что же касается антимонопольных органов, то, освободившись от этих обязанностей, они смогут больше сил потратить на защиту конкуренции и пресечение злоупотреблений монополиями своим положением на рынке.

Напомним, что в конце прошлого года МАП уже лишилось части полномочий в области регулирования деятельности естественных монополий – когда правительство приняло решение о создании единого тарифного органа на базе ФЭК. Надо признать, что во время дискуссии о том, на базе какого ведомства этот орган создавать, ФЭК была, пожалуй, последней, кому МАП было готово отдать свои полномочия. Предыдущий опыт работы федеральной комиссии, прежнее руководство которой было слишком зависимо от РАО "ЕЭС России", привело к практически безоговорочному утверждению предлагаемых энергетиками тарифов. А постоянное увеличение тарифов на электроэнергию давало повод естественным монополиям на транспорте и в связи в свою очередь требовать увеличения тарифов на эти услуги. В какой-то мере именно противодействие антимонопольных органов раскрутке инфляции за счет роста тарифов и навело правительство на мысль о слиянии всех регуляторов в одно ведомство. Поэтому МАП ратовало за создание единого тарифного органа либо как совершенно нового образования, либо на базе антимонопольного ведомства, либо при Минэкономразвития.

Однако победила ФЭК – не в силу более сильной аргументации, а потому, что в законе о естественных монополиях почему-то именно регулирование тарифов на электроэнергию оказалось намертво приписано именно за ней. Внести изменения в закон и провести их через Думу правительство просто не успевало – президент дал задание сформировать единый тарифный орган до начала 2002 года.

В результате ФЭК получила нового руководителя и полномочия по регулированию естественных монополий в области транспорта (это МПС, аэропорты, морские и речные порты). Регулирование деятельности естественных монополий в области связи осталось в МАП – антимонопольщики сумели доказать, что этот рынок слишком специфичен для ФЭК и не столь сильно завязан на изменение тарифов других монополий. По слухам, передаче полномочий ФЭК противилось и Минсвязи, желающее взять регулирование рынка связи на себя.

Заявление Южанова ставит крест на мечтах Минсвязи – функции регулирования естественных монополий в области связи (а это традиционные операторы связи, почтовые услуги и распространение электросигнала, связанного с телевещанием четырех общероссийских компаний – ОРТ, РТР, НТВ и "Маяк") антимонопольное ведомство все-таки намерено передать ФЭК. Южанов в последнее время высказывался в том смысле, что мощного и независимого органа – регулятора естественных монополий до сих пор не создано. Передача последнего сегмента естественно-монопольного сектора в ФЭК, видимо, призвана послужить укреплению его мощи. Для МАП же лишиться функций регулятора уже скорее освобождение, чем потеря: как неоднократно говорил глава ведомства, количество сотрудников, в сравнении с аналогичными ведомствами за рубежом, просто смехотворно, равно как и их зарплаты. Отдав все функции регулятора, МАП по-прежнему сможет контролировать естественные монополии в другом – когда их деятельность будет идти во вред конкуренции на других рынках.

Впрочем, достижения нового тарифного органа пока сомнительны: первое его решение о повышении железнодорожных тарифов в январе было отменено правительством, напуганным резким взлетом инфляции, связанным с ростом тарифов естественных монополий. На сегодняшний день ведомство практически превратилось в делопроизводителя, штампующего решения правительственной комиссии – реально ставки роста тарифов определяются правительством на основе рекомендаций Минэкономразвития. На этом фоне передача в полномочия ФЭК тарифов на регулируемые услуги связи не выглядит благотворительностью.

Несколько иначе обстоят дела с мнением МАП о целесообразности передачи функций контроля за рекламной деятельностью и защиты прав потребителей саморегулируемым организациям. Действительно, как отметил Южанов, во всем мире контроль в этой области осуществляется на уровне саморегулирующих организаций и судов. Однако российская практика пока не дает оснований надеяться, что подобный контроль в нашей стране будет эффективным. Если говорить о саморегулирующихся организациях, то пока даже в наиболее "продвинутом" секторе – рынке ценных бумаг – у таких организаций есть масса проблем. Это при том, что ФКЦБ достаточно твердо "рулит" процессом.

Если говорить о рынке рекламы, то здесь некоторые подвижки, касающиеся создания корпоративного кодекса поведения, уже есть, однако рынок еще не устоялся и конкуренция идет более чем жесткая. Достаточно вспомнить недавний скандал, когда рекламное агентство ИМХО, подав заявку на патентование технологии ScreenGlide (она позволяет увеличить размер рекламного баннера на экране монитора при наведении на него курсора мыши), угрожало начать судебные преследования тех компаний, которые эту технологию используют. Надеяться в таких условиях, что участники рынка сами себя отрегулируют, трудно.

С другой стороны, уже отмечена тенденция использовать для недобросовестной конкуренции сами антимонопольные органы. Технология проста: в МАП подается ходатайство о том, что имярек такой-то монополизировал данный сегмент рынка, чем пользуется для выдавливания конкурентов. Пока идет рассмотрение жалобы специалистами (а это дело не одного дня, так как требуется проанализировать весь данный рынок, а зачастую и прилегающие к нему), собираются пресс-конференции и делаются громкие заявления, подкрепляемые фактом обращения в МАП. От таких акций уже пострадали крупный поставщик кофе в Россию и одно известное деловое издание. Понятно, что самим антимонопольщикам ситуация кажется нетерпимой, однако сегодня выхода нет: отрицать что-либо до официального решения запрещает закон, а молчание при таком грамотном PR-скандале трактуется как согласие.

Желание отказаться от регулирования рекламной деятельности идет, скорее, от малой ее эффективности. С одной стороны, закон о рекламе, а еще больше – закон о регулировании оборота спирта непомерно жестко ограничивают рекламу табака и алкоголя. С другой – штрафы для рынка рекламы, где речь идет о миллионных оборотах, мизерны и зачастую просто включаются рекламными агентствами в цену услуг. Кроме того, сил сотрудников антимонопольного ведомства просто не хватает на отслеживание ситуации на всем рынке. Окончательно это стало ясно, когда МАП взялось за наружную рекламу: несколько крупных агентств был наказано, однако щиты с изображением бутылок водки и коньяка продолжали красоваться – даже на подступах к зданию самого министерства. Выяснилось, что отследить все щиты наружной рекламы, особенно в крупных городах, практически невозможно. И это при том, что в прошлом году, по данным МАП, выявлено 10.865 фактов нарушения рекламного законодательства и в 2457 случаях возбуждены уголовные дела. А ведь было намерение после "наружки" взяться за интернет-рекламу, где нарушений еще больше.

Что касается защиты прав потребителей, то здесь ситуация благополучна во многом именно за счет усилий антимонопольного ведомства. Пожалуй, на сегодняшний день это одна из немногих областей, где работа идет эффективно не только в центре, но и на местах, усилиями территориальных управлений МАП. Передача полномочий саморегулируемым организациям может просто разрушить сегодняшнюю систему защиты: сейчас эти организации раздроблены и сосредоточены на консультационных и юридических услугах. Обращение же в суд не всегда поможет: по данным МАП, до сих пор суды многих регионов трактуют положения закона "О защите прав потребителей" не слишком корректно и не в пользу потребителя. И зачастую именно заключения специалистов антимонопольных органов, а то и их прямое участие в процессах помогает добиться справедливости. Можно предположить, что защита прав потребителей попала в персоны "нон-гранта" просто за компанию с рекламой – так как обе функции имеют общего куратора.

Впрочем, как сказал сам Южанов, "всё это – вопросы не одного года". Возможно, вброс информации о намерениях имел целью послужить мониторингу общественного мнения. И если это мнение будет резко неодобрительным, можно обратиться к правительству с просьбой о расширении штатов, а к Думе – за либерализацией рекламы алкоголя и табака, ссылаясь на "глас народа". В отличие от ведомственного мнения, он, как известно, "глас божий".