Не будем сейчас углубляться в правовые дебри вопроса, ибо в них можно заблудиться. Кому принадлежит суверенитет – столице или регионам, или чей суверенитет сувереннее – пусть решают правоведы. Возьмем чисто практический аспект проблемы: федерация подразумевает вполне конкретное распределение прав и обязанностей между центром и субъектами (регионами). Соответственно, как-то распределяются между ними доходы и расходы. И что мы имеем?
При Путине за отношения с регионами (как, впрочем, и за все остальное) взялись серьезно. Вот уже два года Правительственная комиссия под предводительством замглавы администрации президента Дмитрия Козака "разграничивает" нашу федерацию по полномочиям.
С экономической точки зрения имеются крупные претензии к региональному уровню власти: он крайне неэффективно решает вопросы социально-экономического развития страны, хотя, как свидетельствует мировой опыт, именно этим и должен заниматься в первую очередь (а не рассуждать о первичности суверенитета). Но в России так уж повелось, что забота о подданных – прерогатива "царя-батюшки", а не губернаторов. Выход из этой ситуации видится Комиссии довольно простым: нужно волевым решением переложить на регионы значительную часть социальных обязательств страны (предполагается, что при этом государство откажется от трети обязательств перед гражданами). Больше функций среднему звену РФ – регионам! Но начать хотят с укрепления двух "крайних" звеньев государственной структуры: центральной власти и местного самоуправления. "Вертикаль" укрепляют уже года два, а местное самоуправление мечтают сделать более независимым (прежде всего от губернаторов) и эффективным, внеся существенные изменения в соответствующий закон. Таким образом, регионы будут обложены сильными "властями" с двух сторон. И уже никуда не денутся от исполнения возложенных функций. К тому же их можно слегка перекроить – благо, большинство регионов не представляет собой ни единого экономического комплекса, ни целостной этнической общности.
Переложить заботу о гражданах на низшие эшелоны власти – мысль сама по себе неплохая. Советник президента РФ Сергей Самойлов объясняет ее весьма здраво: "Мы должны быть уверены, что значительная часть проблем, с которыми человек ежедневно сталкивается, решается там, где он живет. Или максимально к нему приближенно". Однако для претворения в жизнь этих благих намерений нужно дать регионам финансовую возможность проводить эффективную социальную политику, закрепить за ними дополнительные источники доходов (налоги), точнее, перераспределить имеющиеся, чтобы не возникало излишней нагрузки на кошельки все тех же граждан. И об этом тоже говорят в Комиссии Козака.
Но пока суд да дело, отношения центра с регионами развиваются совсем в другом русле. "Под флагом укрепления "вертикали" происходит циничная унитаризация России", – заявил недавно президент Чувашии Николай Федоров на научно-практической конференции в Москве, посвященной проблемам федерализма. Причем "унитаризация" идет именно на бюджетном уровне: все меньшая доля налоговых доходов остается в распоряжении регионов. Если предположить, что и сама реформа пойдет в этом же ключе, то регионам просто нечем будет обеспечивать социальные обязательства. Задача, поставленная Владимиром Путиным – "законодательно исключить возможность делегирования субъектам федерации и местному самоуправления обязанностей, не обеспеченных финансированием", – явно диссонирует с реальными тенденциями развития отношений между центром и субъектами.
А тенденции эти таковы, что новгородский губернатор Михаил Прусак допускает, что на будущий год ему придется "отстегнуть" центру 80% доходов своего региона. На этом фоне просто героически звучит его заявление о том, что в случае реализации ряда инвестиционных проектов его область в будущем году все-таки откажется от федеральных дотаций и отпразднует "день финансовой независимости от центра". Однако даже преуспевающая Новгородская область (куда уже вложено $600 млн. иностранных инвестиций) не должна забывать о том, что решать, кто богат, а кто банкрот, будет все тот же центр. Новгороду в ближайшие два года придется возвращать кредиты ЕБРР и МВФ – около 13 млн. долларов. Сумма для региона в принципе небольшая, но ведь всегда можно сделать так, чтобы он не смог ее выплатить к установленному сроку. А уж тогда!.. Комиссия Козака хочет ввести в обиход процедуру банкротства регионов: в "неуспевающий" субъект РФ будет назначаться внешний управляющий из центра, правда, без отстранения от власти нерадивого губернатора и всего на год. Но насколько полезным может оказаться для региона двоевластие – большой вопрос. По крайней мере, это надолго отобьет у него охоту говорить о финансовой независимости от центра. Впрочем, данное новшество предполагается ввести только с 2006 года, так что у Новгорода есть шанс выкарабкаться из долговой ямы без помощи внешних управляющих. Другое дело, что абсолютное большинство российских регионов в той или иной степени должники (у самого незадачливого – Корякского АО – долг составляет 73,16% его бюджета), так что при желании центру будет нетрудно найти повод установить над ними свой непосредственный контроль…
Сегодня налицо перманентное желание центральной власти контролировать всё и вся и противостоящее ей стремление региональных "феодалов" по возможности урвать побольше этой самой власти. И пока непохоже, что грядущая реформа федеративных отношений как-то исправит эту ситуацию. Напротив, она может ухудшиться. В частности, на упомянутой уже конференции профессор Владимир Лексин указал на формирование в стране новых очагов сопротивления центру – "корпоративно-территориальных структур", складывающихся на основе альянса крупных компаний (в основном сырьевых) с региональными властями. Так, политическое влияние "ЛУКОЙЛа" распространяется на 22 субъекта Федерации, "Интерроса" – на 25, "Сибнефти" – на 16. Регионы, в которых базируются наиболее мощные из отечественных компаний, являются самыми экономически сильными и наиболее "пострадавшими" от политики построения "вертикали". Поэтому нетрудно предсказать ситуацию, когда сопротивление унитаризации РФ станет общим делом региональных лидеров и олигархов. А против такой коалиции не устоять, очевидно, даже власти Путина...
Справедливости ради следует отметить, что построение федеративных отношений никогда не проходит гладко, особенно в финансовой сфере. Взять хотя бы Евросоюз – на глазах складывающуюся федерацию государств и их регионов. Там перераспределение полномочий тоже идет между тремя уровнями: союзным, национальным и региональным. Причем страдает, как и в России, "средний" эшелон власти, но только в ЕС это – государства. Их компетенцию "обгрызают" и сверху (ЕС) и снизу (регионы). Впрочем, европейские государства, кажется, по этому поводу уже расслабились и стараются получить удовольствие. Они "сливают" регионам наиболее затратные и болезненные сферы своей компетенции (социальное обеспечение, здравоохранение, жилищное строительство, образование, развитие местной инфраструктуры, содействие малому и среднему бизнесу и т.п.) и при этом не спешат подкреплять свои "подарки" финансовым обеспечением. Предпочитают предоставить разовый грант, нежели дать "на откуп" региону какой-либо налог. Кое-какие обязанности спихивает регионам и сам ЕС.
Однако европейские регионы зарекомендовали себя более эффективными "управленцами", чем государство, осуществляя свыше 100 функций государственного управления. В некоторых странах на регионы возложены даже внешнеэкономические задачи (например, привлечение инвестиций). В ряде стран ЕС (Австрии, Германии, Дании, Нидерландах, Финляндии и Швеции) региональные власти расходуют на выполнение своих обязанностей больше, чем центральные правительства. Заместитель главы МИД РФ и большой знаток европейской проблематики И.Д.Иванов в своей книге "Европа регионов" пишет, что "региональные и местные администрации, в отличие от центральных властей, заняты в Европе не только собственно управлением в его бюрократическом смысле, а скорее оказанием государственных услуг населению". Это ли не то, к чему призывает комиссия Козака, да и сам президент РФ, о чем мечтает уставшее и обремененное государство российское?
Но есть один нюанс: в Европе, когда не хватает средств, регионы действуют по принципу "не даете денег – дайте свободы". И берут ее сами: развивают собственную коммерческую деятельность, привлекают инвесторов, выходят на международный и союзный уровень со своими проектами и проблемами и даже создают трансграничные объединения – еврорегионы. И со всем этим государства вынуждены мириться. У нас же пока получается, что регионам, увы, не дают ни денег, ни свободы.