Фото: vlasti.net |
Чем обернется реформа системы льгот для большинства россиян? На этот и другие вопросы отвечает научный руководитель Центра стратегических разработок, в прошлом первый заместитель главы МЭРТ Германа Грефа Михаил Дмитриев.
"Yтро": Михаил Эгонович, скажите, какое количество населения на сегодняшний день реально нуждается в предоставлении льгот? На этот счет, как известно, существует много различных мнений.
Михаил Дмитриев: Уже в процессе разработки закона появились результаты исследования бюджетов российских семей, которое было проведено в 2003 году. Оно проводилось с целью проанализировать систему управления социальной помощью российским гражданам и оценить масштабы ее влияния на уровень жизни конкретных категорий граждан. Это исследование охватило почти 50 тыс. семей, и оно репрезентативно не только в целом по России, но и в региональном разрезе.
Предварительные результаты обработки этого материала появились в начале лета, и в соответствии с ними можно сказать следующее: в целом, доля граждан, имеющих право на льготы, составляет на сегодня 27%. Но если взять число семей, в которых есть льготники, то оно гораздо больше. Более 40% семей имеет в своем составе граждан, имеющих право на те или иные льготы. У нас в среднем на одну семью приходится 2,6 человека, и поэтому эти 27% граждан выливаются в 40% семей.
"Y": Вы хотите сказать, что к пользованию льготами, рассчитанными на одного человека, подключаются все члены его семьи?
М.Д.: Да, потому что большинство льгот предоставляется на те товары и услуги, которые потребляются коллективно. Это, например, оплата жилья и телефона, которыми кроме самого льготника пользуются и другие члены семьи. С лекарствами несколько труднее, но и там, как правило, идет перераспределение самых ходовых препаратов внутри семьи. Получается, что люди, которые льготами не обладают, получают к ним доступ автоматически.
И это не самая главная проблема. Согласно данным этого же исследования, количество бедных семей, которые пользуются правом на льготы, оказывается значительно меньше количества семей из наиболее благополучных категорий населения. В 2005 г., согласно оценкам, сделанным на основе этих исследований, доля льготников среди 20% самых бедных граждан нашей страны, снизится до 15%. В целом же, как мы говорили, получателями льгот являются 27% населения. Кроме того, среди бедных слоев населения льготников достаточно немного и потребляют они льгот очень мало. Если мы посмотрим на доходы бедных, то сумма льгот, которые они получают, в их бюджетах составляет всего 3,5%, из которых 2,5% – ЖКХ. То есть на уровень жизни бедных, льготы, к сожалению, практически не оказывают никакого влияния.
Если же посмотреть на благополучные категории населения, то мы увидим, что у 20% самых богатых семей количество потребляемых льгот (в денежном выражении) в 2-2,5 раза больше, чем у бедных семей. Это происходит прежде всего потому, что более благополучные люди чаще всего живут в городской местности. На селе же, где к категории бедных можно отнести до 40% населения, нет ни общественного транспорта, ни телефонов, ни горячего водоснабжения и центрального отопления; лекарства там покупают реже, так как реже ходят к врачу. Соответственно, сумма потребляемых селянами льгот невелика.
Таким образом, выходит, что имеющиеся ныне льготы используются в основном не бедными, а наиболее благополучными категориями населения. Подавляющая часть этих льгот – до 90% – идет в небедные семьи.
"Y": Не могли бы вы пояснить суть идеи соцпакета, который в первый год реформы обязателен для всех? В него одновременно включены и санаторное лечение, и лекарства, и проезд на пригородном железнодорожном транспорте. Чем вызван такой, мягко говоря, не самый универсальный набор? Ведь в некоторых регионах на тысячи километров не то что санаториев – железных дорог-то нет, а до ближайшей аптеки добираться с десяток верст "на оленях..."
М.Д.: Этот вопрос я комментировать не берусь по той простой причине, что сама идея социального пакета и вот такого его натурального наполнения возникла в рамках диалога между правительством и депутатами уже при рассмотрении законопроекта в Думе. На тех стадиях, на которых я и мои коллеги участвовали в анализе этой проблемы и подготовке предложений, идея социального пакета не обсуждалась.
Но каковы были конкретные мотивы у министерства здравоохранения и правительства в целом, а также депутатов, включивших данные позиции в социальный пакет, честно говоря, я сказать не могу. Наверное, можно понять, почему туда включены лекарства, но вот относительно остального судить не берусь.
"Y": Можно ли быть уверенным в том, что с 1 января выплаты денежных компенсаций льготникам будут осуществляться в срок и без всяких технических сбоев и задержек? И можно ли за такой короткий срок составить новый регистр льготников, с учетом всех особенностей причитающихся им льгот?
М.Д.: Я думаю, что это возможно, по той причине, что подавляющее большинство наших льготников – это пенсионеры. Льготников, не являющихся пенсионерами, всего около трех миллионов – это порядка 10% от всего числа граждан, пользующихся льготами. Льготники – не пенсионеры – это, как правило, люди не самых значимых льготных категорий. Очень часто они попадают под юрисдикцию не самой Российской Федерации, а ее субъектов. Поэтому, учитывая, что у Пенсионного фонда уже существует весьма развитая сеть персонифицированного учета граждан и все пенсионеры в нее внесены, задача сводится лишь к тому, чтобы пополнить эту базу данных сведениями, необходимыми для предоставления льгот. Насколько я знаю, Пенсионный фонд начал эту работу еще весной, и я думаю, что по истечении 10 месяцев у него будет возможность эту работу завершить. Конечно, заранее нельзя исключать сбоев, так как работа все-таки довольно масштабная, она касается примерно 16 млн человек, то есть тех льготников, которые проходят по федеральной линии. Но я считаю, что эта задача выполнима.
"Y": В январе 2006 г. льготникам будет дана возможность сделать выбор между соцпакетом, представляющим собой льготы в натуральном выражении, и денежными компенсациями. Следовательно, после этого произойдет разделение: кто-то захочет деньги, кто-то – льготы вместо того самого социального пакета. Вам не кажется, что в этом случае смысл самой затеи монетизации несколько теряется?
М.Д.: Я так не думаю, хотя бы уже потому, что льготы в натуральном виде останутся не на всю сумму денежной компенсации, а всего на 450 руб. – так называемый соцпакет. Основная же часть льгот оказывается монетизированной.
Что же касается выбора, то да, вы правы: кто-то предпочтет воспользоваться льготами в натуральном выражении, кто-то захочет получить их в денежной форме.
"Y": А не проще было бы сразу отталкиваться от места проживания льготников, предлагая для горожан одни условия, для сельских жителей другие? Тогда ведь все это можно было более четко структурировать по группам.
М.Д.: Это неизбежно и произойдет. Предоставленная возможность выбора связана в том числе и с тем, что люди, проживающие в разных местностях, в разной степени имеют доступ к тем услугам, которые являются предметом льгот. Для того, чтобы учесть эту возможность, и предоставляется определенная гибкость в системе. А именно – возможность выбирать между натуральной и денежной формой.
"Y": Реформа льгот вызвала достаточно сильное противодействие со стороны значительной части населения. Происходящее начинает принимать явно политический характер. У вас не возникало такого ощущения, что после одобрения законопроекта Советом Федерации президент, по политическим соображениям, возьмет и не подпишет закон, отправит его, например, на доработку?
М.Д.: Думаю, это маловероятно. Я еще раз повторяю, что вопрос о льготах является важной составной частью еще более важного для нашей страны вопроса о более четком разграничении финансовых ресурсов и ответственности между Российской Федерацией и ее субъектами. Если этот вопрос не решить сейчас, то значительная часть усилий, направленных на повышение эффективности работы всей нашей исполнительной и законодательной власти, просто пропадет впустую, потому что значительная часть бюджетов "повиснет" и останется в существующей ныне неопределенной, не разграниченной форме. Поскольку вопросу урегулирования отношений между уровнями власти правительство и президент придают первостепенное значение, я не думаю, что вопрос о льготах будет отложен.
Единственное, что я могу сказать, так это то, что тот общественный резонанс, который получила идея монетизации льгот, не соответствует реальному содержанию реформы. На мой взгляд, он связан прежде всего с недоработками правительства в плане разъяснения населению сути реформы.
Надо понимать, что в ходе реформы вся совокупность льготников не только не теряет, с экономической точки зрения, а наоборот – значительно выигрывает. В результате этой реформы, государство не только не экономит, а наоборот – вынуждено расходовать гораздо больше средств на финансирование льгот по сравнению с тем, как это было в прошлом. Если мы возьмем данные бюджетных обследований семей, о которых я уже говорил, то среднее потребление льгот в семьях, имеющих на них право, не выходит за пределы 300 рублей. А у нас средний размер компенсации по федеральным льготам – 1.118 руб., то есть эта компенсация в 3-4 раза превышает размер фактического потребления натуральных льгот. Возможно, в крупных городах, где достаточно высока стоимость жилищно-коммунальных услуг, какая-то часть льготников немного потеряет. Но в целом для льготников этот выигрыш очень большой, и особенно это почувствуют в бедных семьях и семьях льготников, проживающих в сельской местности. В связи с этим, по нашим оценкам, количество бедных семей может сократиться примерно на 800 тысяч.