Борьба с коррупцией начнется атакой на теневой лоббизм

В начале этой недели стало известно, что в администрации президента идет активная работа над законом о регулировании лоббистской деятельности. Задача подготовить и принять этот законопроект фигурирует в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном президентом Медведевым летом этого года. И тот факт, что этим вопросом вплотную занимается Государственно-правовое управление президента РФ, заставляет думать, что закон, наконец, будет разработан и принят.

О необходимости легализации и упорядочивания лоббистской деятельности в России говорят с начала 90-х, а первая попытка протолкнуть закон о лоббизме через Госдуму была предпринята в 1995 году. Однако до недавнего времени всерьез проблемой лоббизма никто не занимался, а всплески острого интереса к этой тематике всякий раз случались в канун выборов. После чего о ней благополучно "забывали". Да и качество четырех предыдущих законопроектов не выдерживало критики экспертов.

В итоге создалось впечатление, что либо в стране нет толковых юристов, либо всех устраивает существующее положение дел, при котором важные вопросы решаются путем кулуарных переговоров и элементарных взяток.

Отчасти эта пробуксовка была обусловлена объективной сложностью проблемы, что, судя по всему, не вполне осознают российские сторонники скорейшего принятия закона о лоббизме. Как правило, они ссылаются на США, где аналогичный закон был принят более 60 лет назад, и предлагают перенести зарубежный опыт на российскую почву. Речь идет о перечне конкретных мер, таких как официальная регистрация и аккредитация лоббистов, правила поведения, регламентирующие общение с представителями власти, доступ граждан к их спискам, отчетности о лоббистской деятельности и всех расходах, а также о продуманной системе наказаний для тех, кто нарушает правила.

Все эти меры выглядят вполне разумными, но их явно недостаточно. К тому же западное законодательство о лоббизме описывает процедуру продвижения интересов той или иной группы в органах законодательной власти, а в России центром принятия решений является исполнительная власть. Да и на Западе реальное влияние не ограничивается законодательно оговоренным лоббизмом, о чем свидетельствуют коррупционные скандалы.

С другой стороны, лоббистская деятельность касается не только принятия законов, но и продвижения управленческих, концептуальных или кадровых решений. Т.е. закон о лоббизме должен описывать легальные механизмы конкуренции и согласования групповых интересов, касающихся широкого круга вопросов, не зависимо от того, в каких инстанциях принимается решение.

В противном случае, как справедливо указывают некоторые эксперты, формальный подход к регулированию лоббистской деятельности выхолостит идею выстраивания прозрачных отношений между органами государственной власти и группами интересов. Речь идет о том, что сегодня реальную деятельность лоббистов достаточно сложно регламентировать, поскольку ее инструменты становятся все более разнообразными и меняются буквально на газах. Так, многие компании давно используют не только PR, но и на GR (от government – "правительство") и уже овладели искусством управления экспертным сообществом.

Эти проблемы существуют во многих странах, однако в России есть своя специфика, связанная с тотальным отставанием в этой области. Например, под лоббистской деятельностью у нас подразумевают в первую очередь корпоративный лоббизм. Однако на фоне начавшегося финансового кризиса на Западе уже начинают обсуждать вопрос об ограничении этой деятельности. Это связано с тем, что интересы воротил бизнеса зачастую вступают в противоречия с интересами всего общества. Не случайно в появившемся на прошлой неделе провокационном спецвыпуске The New York Times, датированном 4 июля 2009 года, наряду с сообщениями о "завершении войны в Ираке" и "суде над Бушем" фигурировала и новость о "запрещении корпоративного лоббизма".

Но главной российской проблемой является отсутствие механизмов регулирования лоббистской деятельности. Т.е. то, что рассматривается на Западе как выход за рамки закона и повод для коррупционного скандала, в России является чуть ли не нормой. И закон о лоббизме необходим именно для того, чтобы подорвать теневые механизмы влияния на принятие решений и расширить круг легальных лоббистов за счет таких удаленных от власти групп, как специалисты-отраслевики, профессионалы, работающие в сфере разработки и внедрения новых технологий, врачи или работники музеев. Принятие закона позволит этим не обладающим финансовыми ресурсами группам довести свои проблемы до сведения власти и превратит цивилизованный лоббизм в одну из форм существования гражданского общества.

Ведь легальный лоббизм отличается от теневого так же, как любой открытый конкурс от заранее проплаченных или "распилочных" тендеров. Легальность подразумевает открытую и честную конкуренцию содержательных аргументов и идей, и это не может не отразиться на качестве принимаемых решений. Публичное столкновение интересов и концепций создаст условия для оптимизации законодательной деятельности, сломает порочную практику принятия "сырых" законов, позволит упорядочить работу чиновников, отслеживать их действия и публично - вплоть до подачи судебных исков - требовать выполнения принятых решений, т.е. создаст механизм действенного контроля общества над исполнительной властью. В этом смысле, легальный лоббизм является инструментом реальной демократии и гарантией прозрачности власти.

С принятием закона изменятся и требования к самим лоббистам. Если эффективность "теневого" лобби определяется связями и пониманием, кому, когда и сколько "дать", то успех легального лоббиста зависит от знания законов и сути проблем. В США, например, почти все лоббисты являются юристами с научной степенью. А их статус представителя интересов конкретной группы, в качестве которой может выступать только легальная организация, обусловлен прохождением регистрации, предоставлением полных сведений о себе и нанимателе и жесткой финансовой отчетностью. Такой ограниченный рамками закона лоббизм является хотя и рутинной, но требующей высокой квалификации работой.

Что касается чиновников, то в рамках жесткой регламентации лоббистской деятельности публичные контакты их и депутатов с легальными лоббистами будут рассматриваться как форма их профессиональной, подконтрольной обществу деятельности. А встречи с "теневым" лобби станут поводом для служебных или уголовных расследований. Таким образом, принятие закона о лоббизме должно стать основой для формирования принципиально новой культуры взаимоотношений общества и власти, в которой будут существенно ограничены возможности для реализации коррупционных схем.

Из сказанного становится понятно, что включение закона о лоббизме в антикоррупционный план Медведева связано не только с высокой коррупционной составляющей теневых лоббистских схем. Главная проблема состоит в том, что способ, которым осуществляется лоббистская деятельность, в конечном счете, определяет порядок принятия многих решений, механизмы функционирования власти и эффективность ее работы. Т.е. если лоббизм теневой, решения принимаются в пользу отдельных групп, власть коррумпирована и неэффективна с точки зрения интересов всего общества. Если лоббизм легальный, - возможности реализации коррупционных схем ограничены, что прямо сказывается на функционировании властных институтов, качестве принимаемых решений и жизни всего общества.

Перед Россией стоит задача перейти от теневого давления на власть и тотальной коррупции к легальному лоббизму и ограничению коррупции. Она представляется неподъемной, если учесть коррупционные традиции, укоренившиеся во всей властной вертикали, и личную развращенность значительной части чиновников и депутатского корпуса. В такой ситуации любые ошибки разработчиков - лакуны в регламентации лоббистской деятельности или игнорирование местной специфики и происходящих на глазах изменений - могут обернуться провалом всей затеи.

Похоже, что в государственно-правовом управлении президента РФ ситуацию вполне понимают. И отдают отчет в том, что именно этот закон станет системообразующим с точки зрения борьбы с коррупцией и наведения порядка в работе всех властных институтов.