Россия заначит сверхдоходы на черный день

14 августа правительство рассмотрело на своем заседании проект федерального бюджета на 2004 г., а также перспективный финансовый план до 2006 года. Напомним, что доходы бюджета в следующем году, рассчитанные при цене на нефть сорта Urals в $22 за баррель, запланированы в размере 2740,2 млрд руб. (17,9% ВВП), а расходы, рассчитанные исходя из цены $20 за баррель, – 2656,8 млрд (17,4% ВВП). Профицит в размере 83,4 млрд руб. будет целиком зачислен в стабилизационный фонд. Указанная сумма – минимальный объем этого фонда на конец следующего года (о максимальном объеме – чуть ниже).

Формирование стабилизационного фонда, к чему Путин призывал Касьянова еще два года назад, – определенное новшество. В 2002 и текущем году некое подобие такого фонда получило наименование финансового резерва. В нем аккумулировались все остатки на счетах федерального казначейства, которые суть сверхдоходы бюджета, получаемые за счет благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Стабилизационный фонд создается как раз для того, чтобы вычленить из бюджетного потока чисто конъюнктурные доходы, откладывая средства на черный день. Отличие его финансового резерва, во-первых, в четко определенных источниках формирования, а во-вторых, в строгом порядке расходования "лишних" денег.

Стабилизационный фонд будет формироваться при цене на российскую нефть выше $20 за баррель (в первоначальной концепции Минфина - $18,5 за баррель) за счет налога на добычу полезных ископаемых и экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты в части, превышающей уровень, определенный указанной пороговой ценой. Это, по минфиновским прикидкам, "позволит изъять 65-70% дополнительно генерируемых внешнеэкономической конъюнктурой ресурсов". Планируется, кроме того, направлять в стабфонд остатки на бюджетных счетах после исполнения всех предусмотренных законом расходов – то есть в данном отношении так же, как и при формировании финансового резерва. Именно путем прибавления к профициту бюджета-2004 прогнозируемого размера таких остатков на 1 января 2004 г., а вовсе не из расчета более высоких нефтяных цен, Минфин получает оценку максимального объема стабилизационного фонда на конец следующего года в 264,3 млрд рублей. Правда, выступая 5 августа в Госдуме, вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин сделал оговорку, что в стабфонд будет направлена большая часть финансового резерва этого года, а "минимальную часть резерва мы оставим как оборотно-кассовую наличность, поскольку нельзя в начале следующего года сразу снять все остатки на бюджетных счетах в стабилизационный фонд".

Так или иначе, но максимальный объем финансового резерва к концу 2003 г. Минфин определяет теперь в 181 млрд рублей. Ранее планировалось, что этот объем составит 220-230 млрд рублей. Кстати, по состоянию на 1 апреля с.г. в финансовом резерве уже было накоплено 230 млрд руб., однако к 1 июля эта сумма уменьшилась до 166,5 млрд - в условиях, заметим, по-прежнему весьма благоприятной нефтяной конъюнктуры. Даже с учетом выплат по внешнему долгу (финансовый резерв, собственно, и создавался для безболезненного прохождения пика платежей), сие все равно странно. Недавно данное обстоятельство отметил первый зампред ЦБ Олег Вьюгин: "Получается, что уровень сбора налоговых доходов в федеральный бюджет в нынешнем году и в прошлом фактически одинаков, притом что сейчас цена на нефть значительно выше".

Думается, что дело не столько в собираемости налогов, сколько в произвольном порядке расходования средств финансового резерва. Второе принципиальное отличие стабилизационного фонда заключается именно в том, что черпать из него можно будет не по всякой нужде, а по такой нужде, которая будет скрупулезно прописана в Бюджетном кодексе. В первоначальном варианте концепции Минфина предполагалось, что до накопления так называемого базового размера фонда эти средства вообще будут неприкосновенны. Согласно данному варианту, базовый размер определялся в 8,7% ВВП, что позволило бы в течение трех лет покрывать финансовый разрыв бюджетной системы при падении цены на российскую нефть ниже $12 за баррель. В новом варианте концепции воплощен менее консервативный подход. Базовый размер пересчитан исходя из не столь жестких условий - не $12, а $15 за баррель в течение трех лет. Теперь базовый размер стабилизационного фонда предлагается установить на уровне 5,25% ВВП, или 695,6 млрд руб. в текущих ценах. Правительство будет ежегодно переопределять базовый размер фонда при утверждении проекта закона о федеральном бюджете для внесения его в Госдуму. Накопить базовую сумму Минфин надеется в течение трех-пяти лет. Так, на конец 2005 г. минимальный объем стабилизационного фонда планируется в размере 184,9 млрд руб., максимальный - 426,8 млрд руб.; на конец 2006 г. - соответственно 311,3 и 668,1 млрд рублей.

По достижении базового размера стабфонда излишки будет позволено использовать на досрочное погашение внешних долгов, проведение операций по размещению новых заимствований, а также на структурные реформы. Для финансирования текущих расходов правительство сможет использовать средства данного фонда только в случае падения цены на российскую нефть ниже $20 за баррель (это средняя цена нефти сорта Urals за последние 10 лет). Согласно новому варианту концепции, такое право предоставляется еще до накопления базовой суммы. При этом объем средств стабфонда, направляемых на финансирование дефицита бюджета при падении цен на "черное золото", не должен превышать расчетного сокращения бюджетных доходов вследствие ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры. Впрочем, выступая 14 августа на заседании правительства, Михаил Касьянов заявил следующее: "Цели и направления расходования средств стабилизационного фонда будут определены не сегодня, это вопрос отдельного рассмотрения, возможно, это задача даже не следующего года; главная цель сегодня - в аккумулировании дополнительных доходов от благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры". Дескать, давайте копить, а там разберемся, как тратить. Заявление довольно любопытное, ибо при таком подходе разница между стабилизационным фондом и финансовым резервом просто стирается. Если, конечно, не подразумевается, что цели и направления могут быть отделены от условий, позволяющих расходовать деньги. Ведь предполагалось, что вместе с проектом бюджета-2004 правительство внесет в Госдуму проект закона об изменении Бюджетного кодекса, где будет четко прописан не только механизм формирования, но также порядок учета и использования средств стабилизационного фонда.

Предусматривается, что средства фонда будут аккумулироваться на особых счетах Минфина в Центробанке. Эти деньги, по всей вероятности, будут переводиться в высоколиквидные и надежные активы, как-то: первоклассные ценные бумаги иностранных государств и депозиты в крупных западных банках (то есть так же, как и валютные резервы ЦБ). И вот тут есть повод призадуматься. Ведь конвертировать рублевые средства стабфонда в валюту будет, очевидно, все тот же Центробанк. Между тем, независимо от источников формирования данных средств, в макроэкономическом смысле они представляют собой излишек рублевой массы, образующийся в результате скупки Центробанком прибывающих в страну нефтедолларов. С созданием стабилизационного фонда эмитированные через валютную биржу рубли будут частично возвращаться ЦБ, которому для их покрытия придется использовать свои валютные резервы.

Не напоминает ли это почесывание правой рукой левого уха? Дело ведь не только в накладных расходах, но и в том, что именно эмиссия через валютную биржу выступает сейчас главным фактором инфляции. Так стоит ли городить огород, нельзя ли придумать какой-нибудь менее замысловатый маршрут для аккумуляции "сверхнефтяных" (по выражению Алексея Кудрина) доходов? Почему бы, например, не собирать с нефтяников дань в стабилизационный фонд сразу валютой? Почему бы также не ввести порядок, при котором часть валютной выручки экспортеров, эквивалентная их фискальным платежам, поступала бы в бюджет, минуя валютную биржу? Разумеется, сократив при этом норматив обязательной продажи валюты и разработав алгоритм определения пропорций (в зависимости от уровня нефтяных цен), в коих эти средства будут использоваться на текущее финансирование (с обменом их Минфином на рубли в Центробанке) и направляться в стабфонд (без конвертации). Подобные меры позволят уменьшить инфляционное давление на экономику за счет недопущения эмиссии той части рублевой массы, которая в итоге все равно стерилизуется в финансовом резерве или стабилизационном фонде, но до этого успевает "пообращаться".

Можно еще, никоим образом не покушаясь на автономию Центробанка, заставить его немножечко поделиться резервами, законодательно установив, что некая доля валюты, выручаемой этим почтенным учреждением путем рублевых интервенций на бирже, должна отстегиваться в правительственный стабфонд. Кстати, базовый размер фонда можно сгенерировать уже с сегодня на завтра, если перевести в него всего лишь треть валютных резервов ЦБ. Ясно же, что нынешний их объем запределен просто до неприличия и никакими экономическими соображениями не оправдан.

В общем, механизмы аккумуляции в государственных запасах шальных нефтедолларов могут быть самыми разными. Наверное, варианты, альтернативные существующему, не бесспорны, но есть смысл их хотя бы обсудить. Увы, такого желания ни в правительстве, ни в Госдуме (не говоря уже о жирующем ЦБ) не наблюдается.