За ворами присмотрят по-английски

На днях Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ) Великобритании представило в Москве доклад "Функциональная оценка деятельности Счетной палаты РФ". Такого рода аудит, когда орган финансового контроля какой-либо страны проверяет своих зарубежных коллег, – достаточно распространенная международная практика. Однако российская Счетная палата подверглась подобной процедуре впервые (глава СП Сергей Степашин сам обратился к англичанам с соответствующей просьбой).

Эксперты НКРУ сопоставили функции и деятельность Счетной палаты со стандартами и практикой ИНТОСАИ (Международной организации высших органов финансового контроля). Главный вывод проведенного ими анализа озвучил в Москве генеральный контролер и аудитор Великобритании Джон Борн: "Полагаю, что Счетная палата РФ находится на той же высоте, что и контрольные органы других стран"; вместе с тем "есть области, где вам еще надо поработать над собой". Так, он назвал "экзотичным" положение, при котором Счетная палата финансируется и, следовательно, в части расходования средств подотчетна Минфину, то есть одному из объектов ее собственных проверок, а не парламенту. Джон Борн призвал к устранению данной коллизии, укреплению независимости СП, расширению ее полномочий и повышению статуса. Как отмечается в докладе НКРУ, "для обеспечения дальнейшего укрепления независимости палаты следует рассмотреть возможность создания комиссии Госдумы для оценки и утверждения ежегодного бюджета палаты, а также назначить независимый орган для проведения аудитов самой Счетной палаты". Кроме того, предлагается "официально закрепить за Счетной палатой статус высшего органа внешнего финансового контроля в РФ".

Указанные предложения чуть ли не дословно повторяют инициативы самого Степашина. Иными словами, он получил мощную поддержку из-за рубежа. Кстати, на рассмотрении Госдумы уже находятся поправки в закон о Счетной палате, призванные, по словам Степашина, обеспечить "полную независимость Счетной палаты от исполнительной власти", прежде всего в вопросе финансирования.

Англичане поддержали Степашина и в его стремлении максимально расширить круг полномочий своего ведомства. Как отметил Джон Борн, СП не должна ограничивать свою активность лишь контролем за правильностью расходования бюджетных средств. В частности, необходимо отслеживать предоставление государственных услуг населению (их стоимость, доступность, своевременность, качество), а также деятельность естественных монополий. Кроме того, СП не может не анализировать приватизационные и другие сделки с госимуществом на предмет их условий и получаемых бюджетом доходов. В поле зрения палаты должны также находиться госзакупки, деятельность налоговых и таможенных органов, реализация частно-государственных проектов и т.д.

В развитие этих идей Степашин заявил о намерении вести "антикоррупционный мониторинг" финансовых операций. Он также собирается контролировать осуществление президентских национальных проектов (а здесь 90% средств пойдут в регионы) и ход реформы местного самоуправления. В данной связи он будет добиваться принятия поправок в Бюджетный кодекс, чтобы восстановить права СП по проверке региональных бюджетов, а контрольных органов субъектов РФ – муниципальных бюджетов. Отсутствие таких прав, по словам Степашина, "означает ничто иное, как создание огромной серой зоны для бесконтрольного использования двух пятых средств консолидированного бюджета России". (Необходимые законодательные поправки подготовлены и поддержаны Минфином, но против выступает Министерство экономического развития и торговли.)

Нельзя, однако, не отметить, что расширение поля деятельности и его усердное вспахивание еще не гарантируют обильных урожаев. Аудиторы СП и сейчас трудятся в поте лица, выявляя немало фактов разбазаривания, а то и прямого воровства государственных средств, однако не видно, чтобы подготавливаемые ими отчеты имели своим следствием наказание высокопоставленных чиновников. Большие надежды в этом плане Степашин возлагает на повышение статуса СП как высшего органа финансового контроля. Соответствующие поправки в закон о Счетной палате Степашин лоббировал еще три года назад, но Госдума их отклонила. Согласно тому законопроекту, Счетной палате должны были, в частности, подчиняться все ревизоры Минфина, а Центробанк и все кредитные учреждения – представлять сведения о счетах своих клиентов. Сейчас, насколько можно судить, речь идет в первую очередь о более четком разграничении "функциональных обязанностей" различных контрольных органов.

Вообще говоря, по штрафным полномочиям органов государственного финансового контроля принято различать т.н. французскую и англосаксонскую его модели. Если в первой из них контрольным органам приданы некоторые судебные и карательные функции, то во второй полномочия и права таких органов, обычно исключительно парламентских, ограничены в основном подготовкой отчетов по результатам ревизий, а вопрос о санкциях решает исполнительная и судебная власть. Так, во Франции финансовый контроль за всеми государственными учреждениями в центре и на местах осуществляет Счетная палата, представляющая собой судебный орган, состоящий из несменяемых магистратов. Эта система резко контрастирует с положением органов финансового контроля в Великобритании и США, имеющих право лишь на заключения рекомендательного характера.

Система государственного финансового контроля в России в ее нынешнем виде может быть определена как смешанная. Российская специфика заключается в том, что у нас органов, осуществляющих такой контроль, слишком много, причем они в значительной степени дублируют друг друга. Счетная палата РФ, имеющая по закону право на финансовую проверку любого юридического лица, но не наделенная штрафными полномочиями, – "классическое" главное ревизионно-аудиторское ведомство в рамках англосаксонской модели (логично поэтому, что Степашин обратился за помощью в Лондон, а не Париж). Однако весомыми штрафными полномочиями обладает добрый десяток других контрольных инстанций в исполнительной ветви власти, представляющие собой как самостоятельные органы, так и структурные подразделения министерств и ведомств (особое место в этой системе принадлежит также Центробанку).

Необходимость упорядочить деятельность всего этого "сообщества контролеров" (прежде всего на перекрестке СП – КРУ Минфина) назрела давно. Действительно целесообразно, по-видимому, законодательно закрепить "старшинство" Счетной палаты, усилив тем самым в российской системе финансового контроля "британские" черты. Однако надо четко осознавать, при каких условиях англосаксонская модель доказывает свою эффективность. Условия эти столь же просты, сколь для сегодняшней России удивительны: должно быть такое состояние государственной власти и общества, при котором обнародованные факты злоупотреблений не могут не привести к судебным или административным карам.

У нас же все и без докладов Счетной палаты знают, что, скажем, министр N ворует больше других, а у губернатора М "жена – предприниматель". И что с того? Кого-нибудь сие волнует? Это гражданин Корейко скрывал, что он миллионер, и кушал вареные яйца, а наши чиновники не стесняются строить особняки стоимостью 100-200 их годовых зарплат. И британский лоск аудиторов СП ничего в этом отношении не изменит.