Договор в Ницце: нерешенность и нерешительность

26 февраля 2001 года перечень основополагающих документов Европейского союза (так называемого первичного права ЕС) пополнился новым соглашением. Им стал подписанный в этот день Договор Ниццы – детище, рожденное не столько от большой любви, сколько по необходимости.

Историю этого детища следует начать с того, что Европейскому союзу предстоит значительное пополнение: где-то начиная с 2003 года в него войдут страны бывшего соцлагеря из Центральной и Восточной Европы, числом никак не менее 10, а также Кипр и Мальта. Таким образом, состав ЕС увеличится почти вдвое. Это, безусловно, большая любовь: по словам премьер-министра Швеции, страны-председателя в ЕС в текущем полугодии, Евросоюз не только увеличится географически – он обогатится ресурсами, влиянием и гражданами. Одним словом, расширение как нельзя более способствует превращению ЕС в один из важнейших полюсов многополярного мира.

Но проблема заключается в том, что даже нынешний ЕС, состоящий из 15 стран, представляет собой достаточно рыхлое и неорганизованное объединение (учитывая достигнутый уровень интеграции). Основные его механизмы и процедуры были разработаны почти полвека назад для сообщества из шести западноевропейских государств с примерно одинаковым уровнем развития. Сейчас этот "движок" уже не справляется с обилием разногласий и противоречивостью интересов пятнадцати. Его периодически "перебирают", дополняют различными деталями, но от этого он становится все более громоздким, а КПД увеличивается едва-едва.

Необходимость существенной институциональной реформы была осознана со всей остротой сразу же, как только стала очевидной перспектива расширения Союза за счет стран ЦВЕ. Суть реформы также вырисовывалась вполне четко – усилить наднациональные, обязывающие элементы механизма ЕС, поскольку согласовывать интересы экономически и социально разнящихся стран возможно только методом принуждения подчиняться решениям большинства. Консенсус, изначально доминировавший в системе принятия решений ЕС, следовало ужать и оставить только для вопросов эпохального масштаба. Однако реформа долгое время буксовала. Ее осуществление связывали с Амстердамским договором 1997 года, но он не оправдал ожиданий: принятые тогда решения нельзя было назвать даже половинчатыми. Основные преобразования раз за разом откладывались.

И вот настало время, когда откладывать далее стало невозможно: страны-претенденты теряют терпение и энтузиазм, а становление политического и валютного союза требует оперативности и единодушия в проводимой политике. Кроме того, в договорном закреплении нуждается давно созревшая идея создания европейских вооруженных сил. Итак, хватит откладывать – пора высиживать!

Высиживали новый союзный договор в Ницце в декабре 2000 года 5 дней (и ночей). Сказать, что он рождался в муках, – значит не сказать почти ничего. Работа шла круглосуточно, окончательные решения принимались в последнюю ночь и были едва запротоколированы. Потом потребовалось три месяца, чтобы разобраться, о чем же, собственно, договорились, и подготовить текст договора к подписанию.

А договорились, вкратце, вот о чем. Перераспределены условные голоса стран-членов в Совете, с тем чтобы с присоединением новых участников этот орган оставался работоспособным. Наибольшую выгоду от этого получили крупные страны ЕС (Германия, Франция, Великобритания, Италия и Испания), "наварившие" до 25% веса своих голосов за счет более мелких соседей. Объяснялось это стремлением к пропорциональному распределению голосов относительно численности населения стран-членов (полностью воплотить эту идею не удалось). Число членов Европейской комиссии было ограничено двадцатью семью (по одному от каждой страны, тогда как сейчас крупные страны имеют по два представителя), дабы избежать чрезмерного разрастания бюрократического аппарата и явного дублирования функций комиссионерами. Европарламент с расширением увеличит число депутатов с 626 до 728. Очередная партия вопросов отдана на откуп процедуре голосования квалифицированным большинством (за консенсусом осталось не более 10% компетенции ЕС).

Таким образом, институциональные препятствия для расширения в целом устранены. Однако достигнутыми параметрами никто не доволен. Энтузиасты интеграции, желавшие подписать в Ницце ни много ни мало федеративную конституцию, приуныли. Малые страны ЕС назвали новый договор "институциональным путчем" своих крупных соседей: фокус в том, что даже объединив голоса, малые страны не наберут теперь большинства в 62%, необходимого для принятия решения. Крупные страны, в свою очередь, остались недовольны тем, что принцип пропорциональности (голосов и населения) реализован только отчасти.

В общем, плод получился неказистым и невыразительным, хотя все участники его рождения были полны энтузиазма и решимости. В чем же дело? Прав, очевидно, французский политолог Д. Мойси, утверждая, что в Ницце имел место триумф межправительственной Европы. Перед лицом проблем, связанных с расширением Союза, у его нынешних членов произошло некое прозрение относительно значимости собственных национальных интересов и суверенитета. Действительно, одно дело – поступиться своим суверенитетом в пользу сообщества близких и состоятельных родственников, и совершенно другое – включить в эту семью более отдаленных, да еще и, мягко говоря, небогатых единомышленников. Все разговоры о европейском единстве как-то сразу отошли в сторону: каждый член семьи зубами тянул на себя одеяло, рассматривая предстоящие проблемы общего дома относительно того, как они могут отразиться на его комнате.

В принципе, в Ницце был достигнут компромисс национальных интересов стран-членов, вполне достаточный, чтобы система в целом могла работать. Но о кардинальном решении общеевропейских проблем при таком подходе речи идти не может: национальным правительствам необходимо подняться в дискуссии на иной уровень интересов и аргументов – уровень единой Европы, – что пока им, очевидно, не под силу. За это участники саммита заслужили справедливый упрек "ветерана интеграции" Жака Делора: "Саммит в Ницце показал, насколько беспомощны ведущие европейские политики". И для Европейского союза, увы, пока более всего подходит термин "конгломерат государств".

Чтобы исправить ситуацию, нужно, видимо, набраться решимости признать, что ЕС развивается по федеративному сценарию. На это указывает единое экономическое пространство ЕС, валютный, политический и оборонный союз и, наконец, институт гражданства ЕС, подкрепленный теперь Хартией основных прав. Пока же страны Европы мнутся с ноги на ногу в нерешительности, отстаивая себе различные лазейки и право вето – чтобы в случае чего обособиться от нежелательных поворотов европейской интеграции.

Однако тот факт, что бразды правления Евросоюзом остались в руках крупных государств, внушает определенный оптимизм. Если при этом сохранится слаженность в тандеме Франция – Германия, то федеративное будущее ЕС "имеет шанс быть". Свою лепту сюда внесут, очевидно, и страны ЦВЕ, которым нечего терять, кроме своего суверенитета. К федеративным основам подталкивает ЕС и закрепление в Договоре идеи создания европейских вооруженных сил (корпуса быстрого реагирования). В общем, Договор Ниццы еще может обнаружить скрытые таланты.