Киргизское правительство будет заседать в Вашингтоне

Одной из главных экономических проблем Киргизии является огромный, по масштабам страны, внешний долг. Несмотря на значительное списание долгов в рамках Парижского клуба (уже подписаны двусторонние соглашения о реструктуризации задолженности с Россией, Германией, Данией, Турцией Францией и Японией), государственный внешний долг Киргизии, по данным ее министерства экономики и финансов (МЭФ), составил на начало июня с.г. $1944 млн ($400 на каждого жителя), или 85% ВВП.

В прошлом году на обслуживание долгов ушло 12,3% бюджетных средств. В принципе, не так уж много, хотя для скудного киргизского бюджета (в пересчете на душу населения – всего $100, или почти в 12 раз меньше, чем в России) и такое бремя – в тяжесть. Но все дело в том, что эта тяжесть в ближайшие годы может стать и вовсе неподъемной. Деньги Бишкеку ссужались, как правило, на льготных условиях, по очень низким ставкам, однако подходит время, когда, кроме процентов, все больше средств придется выплачивать в счет погашения основной суммы. По словам начальника управления госдолга и активов МЭФ Эрниса Абдуразакова, до сих пор, за исключением 2001 г., когда кредиторам было выплачен $41 млн, расходы на обслуживание внешнего долга не превышали $40 млн в год. А вот в нынешнем году придется выплатить уже $60 млн, причем с каждым годом эта сумма будет возрастать более чем на $10 млн и в 2009 г. достигнет $100 миллионов.

В соответствии с соглашением с Парижским клубом, обращение Киргизии в клуб в марте прошлого года с просьбой о реструктуризации было т.н. "выходным", то есть последним. Вместе с тем на страны-члены Парижского клуба приходится лишь немногим более 30% внешнего долга страны, остальное – на долю многосторонних кредиторов (МВФ, Всемирного банка, Азиатского банка развития). В этой связи в Киргизии активно обсуждается вопрос об участии в программе МВФ и Всемирного банка HIPC, которую здесь именуют ХИПИК.

Что такое ХИПИК?

Выдвинутая совместно МВФ и Всемирным банком в 1996 году инициатива HIPC (Heavily Indebted Poor Countries Initiative) представляет собой программу сокращения многосторонними кредиторами долга "беднейших стран мира с высоким уровнем задолженности". Главное условие участия в программе – проведение экономических реформ под жестким контролем международных финансовых организаций. Взамен странам, выполнившим все требования, списывают значительную часть их долга перед этими организациями. На сегодняшний день в программе задействовано 28 государств, а 18 ее уже отработали (большинство участников – из Африки).

В рамках инициативы HIPC кредиторы берут на себя обязательство снизить чистую приведенную стоимость (ЧПС) внешнего долга страны-должника до определенного уровня (определяемого относительно экспорта и/или бюджетных доходов). Программа предусматривает четыре стадии. На первых двух устанавливается "приемлемость" страны для участия в программе. Так, ЧПС ее внешнего долга должна либо не менее чем в полтора раза превышать годовой объем экспорта (если доля экспорта в ВВП не ниже 30%), либо не менее чем в 2,5 раза превышать бюджетные доходы (если их доля в ВВП не ниже 15%). При этом, чтобы стать "приемлемой", страна-кандидат уже на второй стадии, но не позже конца 2006 г., обязана приступить к реализации согласованной с международными кредиторами программы реформ. К следующим стадиям можно затем перейти в любое время, без установления конкретных сроков. Переход к третьей стадии – "стадии принятия решения" – становится возможным только в случае успешного проведения реформ (обычно после шести месяцев) и разработки стратегии борьбы с бедностью. На этой стадии определяется величина итогового сокращения долга и устанавливаются требования для перехода к "стадии завершения"; возможно также т.н. промежуточное сокращение долга. И только на последней стадии – если все предъявленные требования удовлетворены – кредиторы в полной мере выполняют свои обещания по облегчению долгового бремени.

Участие в HIPC является обязательным условием для того, чтобы воспользоваться еще одной возможностью избавиться от этого бремени, а именно - инициативой MDRI по списанию многостороннего долга. Инициатива MDRI (Multilateral Debt Relief Initiative) была озвучена на прошлогоднем саммите G8 в Шотландии: страны, которые достигли стадии завершения в рамках программы HIPC, могут получить 100%-е списание долга перед МВФ и Всемирным банком. При этом не предполагается выдвижение каких-либо новых условий, однако перед принятием решения МВФ и ВБ должны оценить экономическое состояние страны.

Не все в Киргизии хотят быть неграми

Вопрос о вступлении Киргизии в инициативу HIРC рассматривался еще в 2000 г., однако прежнее руководство страны эту идею отвергло. Вновь ее высказал в октябре прошлого года президент Курманбек Бакиев. Он даже согласился стать негром, чтобы Киргизии простили долги, как африканской стране. "Если надо будет, я загорю на солнце и почернею – лишь бы списать внешний долг", – пообещал президент. Однако впоследствии его высказывания на тему HIPC стали гораздо более осторожными.

В марте 2006 г. правительство Киргизии официально заявило о заинтересованности в присоединении к данной программе. Тогда же Бакиев подчеркнул, что "вступление в программу HIPC зависит от того, какие условия нам будут предложены". Данную позицию неоднократно подтверждал и премьер-министр Феликс Кулов, горячо выступающий за участие в HIPC. "Безусловно, иногда не хочется, чтобы тебя считали бедной страной, но если это факт? – говорит Кулов. – У нас $2 млрд внешнего долга, и при этом называть себя богатой страной, наверное, было бы смешно". В то же время власти не устают повторять, что пока Киргизия "находится на первом ознакомительном этапе и ведет лишь предварительные переговоры" относительно HIPC.

Пакет конкретных условий для вступления Киргизии в инициативу HIРC должен поступить от МВФ и Всемирного банка в августе. Эти условия затем будут согласовываться и уточняться. Однако в общем виде они известны уже сейчас и касаются, главным образом, реформирования энергетического и горнодобывающего секторов, составляющих основу основ киргизской экономики. Речь идет о совершенствовании регулирующих функций государства, либерализации, привлечении частных инвестиций и т.п.

Между тем согласия насчет целесообразности участия в HIРC нет ни в политическом руководстве страны, ни в обществе. В правительстве эту идею проталкивает МЭФ. Правда, при этом в министерстве заявляют, что, вообще говоря, Киргизия в состоянии сама расплатиться с долгами, но это потребует серьезного ужесточения бюджетной политики. Главный аргумент в пользу HIPC – экономия значительных средств. По расчетам МЭФ, в случае включения страны в инициативы HIPC и MDRI расходы на обслуживание внешнего долга уже в 2007 г. сократятся на $27 млн, а в 2010-м – на $51 миллион.

Резко против участия в программе HIPC выступает министр иностранных дел Аликбек Джекшенкулов: "Мы не должны жить только сегодняшним днем. Будет неправильно, если мы причиним вред международному имиджу и авторитету страны, что затронет честь и достоинство нашего народа, и забудем нашу ответственность перед будущим поколением ради сиюминутной выгоды".

Бурные дебаты разгорелись и за пределами властных кабинетов. Противников хоть отбавляй; в их числе многие влиятельные общественные движения, такие как Ассоциация неправительственных и некоммерческих организаций, Центр "Граждане против коррупции", Ассоциация органов местного самоуправления сел и поселков и т.д. Особую активность проявляет "Форум молодых политиков", организующий различные протестные акции (сбор подписей, митинги, уличные шествия и т.д.). Около 30 общественных организаций приняли совместную декларацию, в которой говорится: "Страны Центральной и Восточной Европы, а также государства СНГ сталкиваются с растущим долговым бременем и постоянно увеличивающимся уровнем бедности и имущественного неравенства. Мы призываем поддержать списание внешнего долга для критически задолжавших стран региона. Оно послужило бы условием для устойчивого развития наших стран. При этом нам представляется сомнительным использование уже дискредитированных в других регионах мира механизмов списания долга бедным странам, таких как HIPC. Мы отвергаем этот формат и предлагаем иные пути избавления от долгового бремени". Аргументы против HIPC, помимо "потери имиджа", касаются в основном "кабальных условий" программы в части проведения ненужных или даже вредных реформ.

С другой стороны, согласно опубликованному в том же мае республиканским Институтом экономической политики (ИЭП) исследованию "Оценка вступления Кыргызстана в инициативу HIPC", "нет никаких предпосылок для тех кабальных условий, которыми пугают противники вступления страны в инициативу", тем более что "речь идет о реформах, большинство из которых давно стоят на повестке дня". Вместе с тем, проанализировав опыт стран-участниц HIPC, эксперты ИЭП делают вывод, что "почти все страны усилили финансирование программ по сокращению бедности, но во многих случаях не была достигнута главная цель – устойчивость долга".

По мнению ряда независимых киргизских экспертов, результаты реализации инициативы HIPC в странах Африки в большинстве случаев характеризовались "провалами". Так, из 26 стран, прошедших "стадию принятия решения" до 2005 г., четыре страны – Чад, Нигер, Сьерра-Леоне и Замбия – имели в 2005 г. объемы обслуживания внешнего долга выше, чем в 1998-2000 годах. У восьми стран объемы обслуживания долга возрастали с 2002 по 2005 годы.

О чем сыр-бор?

Попробуем систематизировать аргументы "за" и "против". Итак, дискуссии в Киргизии ведутся вокруг трех главных проблем. Первая – это сомнения в экономической эффективности программы HIPC. Критики утверждают, что вступление в HIPC не только не приведет к ускорению экономического роста, но и может затормозить его. При этом внешний долг, не исключено, в скором времени вновь начнет расти. Соблюдение жестких требований МВФ по проведению реформ в рамках HIPC, включая закрытие нерентабельных предприятий и резкое сокращение бюджетных дотаций, может привести к росту безработицы и цен. Кроме того, указывается, что прямые иностранные инвестиции (ПИИ) остаются в странах-участницах HIPC в целом на очень низком уровне; либерализация внешней торговли этих стран тоже не способствовала подъему экономики.

Возражения на это сводятся к тому, что экономический рост не является целью программы HIPC и выступает лишь побочным продуктом ее реализации. В некоторых странах-участницах HIPC действительно отмечалось падение темпов экономического роста, однако в среднем в странах, достигших стадии завершения, темпы роста оказались выше, чем до присоединения к программе. Утверждения о новом разбухании внешнего долга в результате реализации программы HIPC опровергаются данными о том, что общая сумма обслуживания долга странами, прошедшими стадию принятия решения, снизилась с $3,1 млрд в 1999 г. до $2,5 млрд в 2005 г., а отношение величины обслуживания долга к экспорту – с 15,7% до 6,3%.

Опасения относительно роста безработицы и цен, по мнению защитников HIPC, применительно к Киргизии безосновательны, поскольку в целом ее экономика уже либерализирована (тем более это относится к внешней торговле, где программа HIPC вообще не привнесет ничего нового). Нереформированными остаются такие сектора, как электроэнергетика и жилищно-коммунальное хозяйство. Проведение реформ в этих секторах негативно скажется на малообеспеченных слоях населения, но здесь многое зависит от компенсационных мероприятий.

Данные о ПИИ в странах-участницах HIPC за последние годы отсутствуют. В среднем они действительно невелики. Так, для тех стран, которые достигли стадии завершения в 2003 г., удельный вес ПИИ составил всего 2,5% ВВП, однако есть яркие исключения (например, Мавритания – 18%).

Следующая проблема – это имидж страны. Отмечается, что вступление в HIPC снизит инвестиционную привлекательность Киргизии, поскольку фактически будет означать признание собственной неплатежеспособности. Уже само по себе причисление Киргизии к группе беднейших государств, преимущественно африканских, будет отпугивать крупных иностранных инвесторов. Однако следует учитывать, что по тем индексам, которые рассчитывают международные организации и которые принимают во внимание инвесторы (таким, как индекс экономической свободы или индекс коррупции), Киргизия и так находится примерно на одном уровне со странами-участницами HIPC. А кредитного рейтинга она вообще не имеет. Более весомым, чем участие в HIPC, негативным фактором для инвесторов является сама величина внешнего долга. При этом стремление страны уменьшить это бремя любыми легальными способами будет расценено положительно.

Наконец, третья проблема – попадание в экономическую и, как следствие, политическую зависимость от внешних сил. Это, пожалуй, самый сильный аргумент противников HIPC. В самом деле, экономика страны фактически окажется под прямым управлением международных институтов, которые будут диктовать ход реформ. Возразить на это по существу нечего, кроме того, что содержание реформ будет, дескать, определяться в процессе переговоров, причем Киргизия сама уже осуществляет преобразования в тех областях, о которых пойдет речь. Как правило, данные меры согласованы с донорами и, вероятно, примерно те же условия появятся и в программе HIPC. Например, условия по горнодобывающей отрасли, скорее всего, будут включать полное исполнение Инициативы повышения прозрачности деятельности добывающих отраслей, к которой Киргизия присоединилась в 2004 году.

Вместе с тем даже защитники HIPC признают наличие "настораживающих моментов". Так, ряд предыдущих совместных с МВФ и Всемирным банком программ уже включал условия по реформам в энергетическом секторе, которые не были выполнены, поскольку встретили резкое неприятие в киргизском обществе (кому же понравится повышение тарифов!). Выдвижение этих условий по новому кругу едва ли окажется продуктивным.

Вступить нельзя отказаться

Вот уже несколько месяцев руководство Киргизии не может четко обозначить свою позицию по поводу присоединения к программе HIPC. Как говорится, и хочется и колется. Президент и премьер-министр продолжают твердить о том, что сначала нужно досконально изучить все условия, а уже потом принимать решение. В общем, все ждут августа, когда МВФ и Всемирный банк эти самые условия конкретизируют.

Между тем срок присоединения к инициативе HIPC, напомним, в этом году истекает, так что времени для раздумий почти не остается. А не подключившись к данной программе, Киргизия не сможет воспользоваться и инициативой MDRI. В результате платить по счетам придется сполна.

Большинство экспертов сходятся на том, что, скорее всего, Бишкек все же примет условия программы HIPC, возможно, выторговав небольшие послабления. Таким образом, настоящее киргизское правительство будет заседать в Вашингтоне. Это значит, в частности, что о судьбе своей военной базы в Киргизии американцы могут больше не беспокоиться.